В столице Азербайджана Баку состоялись Гражданские слушания на тему – “ГУАМ: за и против”.
В качестве истца, критикующего перспективы развития блока государств ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова) и его сегодняшнюю несостоятельность выступил Зафар Гулиев. В роли ответчика-оппонента – Георгий Тархан-Моурави.
Члены комиссии: Али Новрузов (председатель), Нино Гоголашвили, Агалар Мамедов, Ираклий Чихладзе.
Итак, слово предоставляется Зафару Гулиеву:
Я изначально не был и даже сейчас не являюсь противником ГУАМ, хотя считаю возможным и нужным выступать сегодня с позиций против этой организации.
Во избежание недоразумений, хочу сразу же дистанцироваться от хорошо известной и изначально враждебной позиции, характерной для российских и пророссийских критиков ГУАМ. В основе их установочной «антигуамовской» позиции лежит крайне ревностное неприятие всего, что может «работать» на усиление прозападного или продемократического вектора интеграции на постсоветском пространстве. Тем более, если эти интеграционные шаги воспринимаются как вызов, угроза российским интересам. Для такой позиции характерна тенденция оценивать ГУАМ как несамостоятельного, недееспособного, объективно невостребованного и откровенно антироссийского блока или даже «Организации Оранжевых Наций» (ООН), за спиной которой стоят США.
Конечно, в устойчивом восприятии Москвой организации ГУАМ как преимущественно «антироссийского блока» и сугубо «американского проекта», есть немалая доля истины. Действительно, с момента возникновения характерной чертой ГУАМ стала ориентация на европейские и международные структуры. Инициаторы союза действовали вне рамок СНГ – по сути, ГУАМ первая и единственная межгосударственная организация на постсоветском пространстве, созданная без санкции и участия России, что говорит, конечно же, о многом. К тому же, в Москве прекрасно понимали, что непосредственной целью создания организации в таком формате было ослабление экономической, прежде всего энергетической, зависимости вошедших в него государств от Москвы и развитие транзита энергоносителей в обход территории России. В качестве политических причин называлось стремление противостоять усиливающимся неоимперским амбициям России и в частности ее намерениям по воссозданию в том или ином формате прежнего Союза, с доминирующей ролью Москвы (вспомним, что незадолго до рождения ГУАМ – весной 1997 года – Москва и Минск договорились о создании единого Союзного государства). Политическая направленность ГУАМ стала ещё более заметной после того, как в 1999 году Грузия и Азербайджан вышли из Договора о Коллективной Безопасности.
В отличие от российских и пророссийских экспертов изначально и однозначно негативно воспринимавших создание и деятельность ГУАМ, в западных кругах и в самих странах «четверки» (Грузии, Украине, Молдове, Азербайджане) с данной организацией в течение ряда лет были связаны определенные позитивные ожидания. Отчасти и у меня.
Эти позитивные ожидания были связаны преимущественно с несколькими факторами:
1. С продекларированными в Уставе и реально подразумеваемыми целями организации
Согласно Уставу основными целями и задачами организации ГУАМ являются:
• утверждение демократических ценностей, обеспечение верховенства права и уважения прав человека;
• обеспечение устойчивого развития; – укрепление международной и региональной безопасности и стабильности;
• углубление европейской интеграции для создания общего пространства безопасности, а также расширение экономического и гуманитарного сотрудничества;
• развитие социально-экономического, транспортного, энергетического, научно-технического и гуманитарного потенциала;
• активизация политического взаимодействия и практического сотрудничества в сферах, представляющих взаимный интерес.
Помимо целей, закрепленных в Уставе, изначально предполагалось, что создание ГУАМ, первой на постсоветском пространстве организации без благословения и участия России, станет мощным вызовом СНГ, приведет к выходу членов организации из содружества и обусловит развал содружества (выход Грузии из СНГ – это особый случай, обусловленный известными событиями). Считалось также, что инициированный США «гуамовский проект» станет каналом более активного политико-экономического, энергетического и даже военного внедрения США, ЕС, НАТО в постсоветское пространство, что со временем изменит в регионе баланс сил в пользу Запада и благотворно повлияет на решение конфликтных проблем в каждой из стран участников организации. Кроме того, многие связывали с ГУАМ надежды на реальное ускорение процессов демократизации и интеграции в евроатлантическое пространство. ГУАМ воспринимался чуть ли не как пропускной пункт в НАТО и ЕС, а сами страны участники организации как первые номинанты из СНГ в западное демократическое сообщество.
2. С составом и форматом данной организации
Объединение в 1997 году именно данной четверки стран – Грузии, Украины, Азербайджана, Молдовы – в единой организации выглядело весьма логично и обоснованно. С момента распада СССР эти страны и их народы были последовательно ориентированы на Запад. Даже в рамках СНГ, куда они вошли весьма неохотно и под давлением Москвы, эта «четверка» очень часто выступала с единых позиций, в блоковом формате, постоянно координировала свои шаги и фактически в мягкой форме оппонировала России. Эти страны объединяло также наличие серьезных внутренних проблем, активно используемых против них Кремлем – это сепаратистские конфликты в Грузии, Молдове, Азербайджане, а также вопрос черноморской флотилии и крымские притязания России на Украине. Кроме того, выгодное географическое расположение этих стран, обрамляющих Россию с Запада и юга, изначально способствовало росту геостратегической значимости организации и облегчало реализацию задачи создания единого транспортно-энергетического коридора от Каспия до Балтики. Для полной реализации этой стратегической оси не достает участия Беларуси и с этой точки зрения, не удивляет активность ГУАМ и Запада по вовлечению в организацию и этой страны.
С учетом указанных факторов такой формат ГУАМ казался убедительным, более выигрышным, чем «мертворожденное» СНГ, и можно было ожидать, что по мере развития и укрепления организации будет возрастать потенциал её дееспособности, солидаризма, международного авторитета и блоковых возможностей. А это, в свою очередь, будет позитивно влиять как на решение проблем каждого члена организации, так и на реализацию общих целей, стоящих перед всеми странами ГУАМ.
Оправдал ли ГУАМ эти позитивные ожидания, а если нет, то в чём и почему?
Начнем с того, что даже в рамках такого узкого формата «четверки» ГУАМ за 13 с лишним лет существования так и не смог выйти на эффективный уровень сотрудничества, выработать взаимовыгодную единую модель поведения и обеспечить выполнение основных задач, стоящих перед организацией. Первые 8 лет (1997-2005), по сути, ушли на институциональное становление, функционально-целевое и структурное оформление, консультативный зондаж и пропагандистскую раскрутку организации. Отметим, что первые 4 года (до 2001) ГУАМ представлял собой всего лишь аморфный Консультативный форум, площадку для редких встреч и консультаций глав государств и МИД организации. И только с подписанием 7 июня 2001 года ялтинской хартии на первом саммите организации было положено реальное начало Объединению ГУАМ (точнее ГУУАМ – тогда ещё с участием Узбекистана). Но несмотря на это, и в последующие 4 года (до 2005) организация практически ничем себя не проявила, не имела Устава, штаба, рабочих органов и не проводила саммиты, ограничиваясь лишь редкими встречами и заявлениями на уровне глав МИД и президентов.
Пик реальной активности организации, породившей позитивные ожидания у сторонников ГУАМ и нервозные опасения у его противников, последовал фактически сразу вслед за цветными революциями на постсоветском пространстве (2005-2007). Именно в эти 3 года ГУАМ попытался громко заявить о себе на международной арене и в постсоветском пространстве: был принят Устав организации, определены её постоянно действующий секретариат (в Киеве) и рабочие органы, проведены в регулярном ежегодном режиме саммиты глав государств, начата активная проработка совместных транспортно-энергетических проектов, взят курс на укрепление сотрудничества с другими странами и международными организациями. Именно в этот период (киевский саммит 2006 года) произошла последняя институционально-целевая трансформация организации. Она нагрузила себя статусом и функциями международной региональной Организации за Демократию и Экономическое Развитие – ГУАМ (ОДЭР – ГУАМ).
После 8 лет становления и формального функционирования, всего лишь недолгий 3-летний период шумной и суетливой активности, а затем организация вновь вернулась к дежурной форме деятельности и уже 4-й год почти выпала из поля зрения. Начиная с 2008 года (после событий в Грузии), не было проведено ни одного саммита глав государств организации (по Уставу – ежегодно). Член ГУАМ Грузия подверглась агрессии и аннексии территории, а организация не сочла необходимым провести экстренные консультации и принять совместное заявление по данному поводу. После военной атаки на «бархатную» Грузию и поражения «оранжевых сил» на Украине ГУАМ окончательно потерял дееспособность, словно впал в коматозное состояние и всё ещё пребывает в нем.
По сути, ГУАМ оказался конъюнктурным политическим и пиар- проектом, который США использовали в своих геостратегических целях (в том числе, и против России), а страны-участники организации – в целях решения своих региональных и внутренних проблем. По большому счету, ГУАМ был изначально заряжен коллизиями, перегружен противоречивыми целями, зависим от геополитической конъюнктуры и потому не имел серьезных шансов на успех. Ни в одной своей целевой ипостаси ГУАМ не смог заявить себя как консолидированная интеграционная единица, не сумел оправдать, связанные с ним блоковые ожидания. Ни в военно-политической сфере, ни в вопросах интеграции в структуры НАТО и ЕС, ни в реализации энергетической или демократической миссии, ни в разрешении внутренних конфликтов и солидарном противодействии угрозам ГУАМ не сумела добиться ощутимых успехов. Вкратце поясним это:
Политическая миссия: интеграции в структуры НАТО и ЕС
Несмотря на заявленный вектор интеграции в евроатлантическое пространство, между государствами ГУАМ нет консолидированной позиции в вопросе вступления в НАТО. На фоне Грузии, продолжающего усердно добиваться членства в Североатлантическом альянсе, нынешняя Украина (в отличие от «оранжевого» периода) уже дает задний ход, Азербайджан старается придерживаться осторожной и умеренной позиции, тогда как Молдова даже в Конституции своей прописала, что страна должна соблюдать дистанцию в отношении процесса интеграции в североатлантические структуры.
Нет единой позиции и темпа движения стран ГУАМ и в вопросе интеграции в ЕС. Кроме того, с появлением в 2009 году программы ЕС «Восточное партнерство» ГУАМ во многих отношениях теряет свою значимость в данном вопросе. Ведь инициатива «Восточное партнерство», которая является новым форматом сотрудничества ЕС с восточными соседями и объединяет всех участников ГУАМ (дополнительно еще Армению и Беларусь), становится основным мостом в направлении евроинтеграции указанных стран. И организации ГУАМ не под силу конкурировать с этой программой.
Энергетическая миссия
Судя по расставленным акцентам в периоды активной деятельности ГУАМ одной из основных задач организации являлось решение проблем разработки нефтяных месторождений Каспия и создание сети трубопроводов для транспортировки энергоносителей на мировые рынки в обход России. Однако и в этом ключевом вопросе усилия стран ГУАМ были не столь успешны. Экс-президент Украины Виктор Ющенко был одним из активных лоббистов проекта газопровода Nabucco, по которому прикаспийский газ из Азербайджана, Туркменистана, Узбекистана и Казахстана должен доставляться в ЕС. Отчасти цель достигнута, но вне организации ГУАМ – проект Nabucco стал одним из приоритетных проектов Евросоюза. В его реализации заинтересованы Азербайджан и Грузия, однако Украина и Молдова, по сути, остаются за бортом проекта. Ведь Nabucco предполагает транспортировку природного газа в европейские страны через Азербайджан, Грузию, Турцию, Болгарию, Венгрию, Румынию и Австрию. Консорциум энергетических компаний даже не рассматривает строительство ответвления в сторону Молдовы и Украины.
В период пика развития ГУАМ (2005-2007) было много амбиций для создания зоны свободной торговли, масштабных транспортно-коммуникационных и энергетических проектов, призванных снизить зависимость снизить зависимость членов организации от России и помочь процессам их евроинтеграции. Был создан и топливно-энергетический совет, который должен был координировать усилия, направленные на обеспечение энергетической безопасности объединения ГУАМ. В рамках этого проекта планировалось строительство новых линий электропередач, а также ответвление от нефтепровода «Одесса-Броды» на Польшу. Однако со временем и эта активность резко пошла на спад.
В принципе многие транзитные маршруты были достаточно искусственно притянуты к ГУАМ, не имели к нему прямого отношения. Площадка ГУАМ использовалась в большей мере с целью политического зондажа и лоббирования этих проектов. Не более. В последние годы энергетическая составляющая в работе ГУАМ фактически сошла на нет.
Демократическая миссия
Изменение геополитической конъюнктуры и динамика политических процессов в странах ГУАМ все время болезненно сказывалось на деятельности самой организации, вызывая частые позиционные изменения, меняя повестку дня и настрой участников, а также обуславливая периоды то полного спада, то резкого всплеска активности. Данное обстоятельство свидетельствует, конечно же, не в пользу организации, которая так и не смогла обрести устойчивые, четкие контуры и столь чувствительна к любым изменениям.
Наряду с энергетической и интеграционной, одной из главных с самого начала признавалась демократическая миссия ГУАМ. После серии цветных революций на постсоветском пространстве эта миссия стала претендовать на доминантную роль и даже способствовала трансформации «Объединения ГУАМ» в «Организацию за Демократию и Экономическое Развитие – ГУАМ». Именно после цветных революций в Грузии и на Украине ГУАМ в течение трех лет пытался наращивать не только энергетическую, но и демократическую миссию. Как заявил в 2005 году на кишиневском саммите организации Виктор Ющенко государства-члены ГУАМ «намерены стать локомотивом «третьей волны демократических революций» на пространстве бывшего Союза». Но в роли подобного локомотива выступала отнюдь не организация ГУАМ, а ее «оранжевые» члены – Украина (Ющенко) и Грузия (Саакашвили). Коммунистическая Молдова (Воронин) и неомонархический Азербайджан (Алиев) явно не тяготели к роли сеятелей демократии. Запад (США, ЕС, НАТО), содействовавший успеху цветных революций в Грузии и на Украине, избрал для Азербайджана неомонархический трансферт власти и тем самым, сам внес позиционный раскол в реализацию демократической миссии ГУАМ. Политическая амбивалентность не позволяла ГУАМ стать «Организацией Оранжевых Наций». Как тогда, так и сейчас. Амбивалентность сохранилась, изменился лишь состав тандемов.
Консолидирующая миссия:разрешение конфликтов и противодействие угрозам
Фактически основной для организации ГУАМ всегда признавалась проблема урегулирования региональных конфликтов — в Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии и Нагорном Карабахе. Однако за все время деятельности организации было всего лишь несколько (безрезультатных, по сути) дипломатических инициатив, направленных на содействие в вопросах урегулирования конфликтов. В декабре 2005 страны ГУАМ выступили единым фронтом на форуме Совета министров иностранных дел ОБСЕ в Любляне (Словения), потребовав чтобы Россия выполнила “Стамбульские соглашения” и вывела войска из конфликтных зон в Грузии и Молдове. А в сентябре 2006 по инициативе государств ГУАМ было принято решение о включении в повестку сессии Генассамблеи ООН вопроса о «замороженных конфликтах» в бывшем СССР. Можно также отметить безуспешную попытку ГУАМ (план «семи шагов» Виктора Ющенко) по урегулированию приднестровского конфликта, а также заблокированную Молдовой попытку создания миротворческого батальона ГУАМ. Вот и вся деятельность ГУАМ в данном направлении.
Отметим также, что в отношении карабахской проблемы страны ГУАМ от имени организации не приняли до сих пор ни одного заявления с осуждением агрессии Армении и с требованием освобождения оккупированных территорий Азербайджана. Организация не сумела должным образом отреагировать (из-за раскола позиций в данном вопросе) даже на факт военной агрессии России против члена ГУАМ Грузии и насильственного отторжения её территорий (Абхазии и Южной Осетии). Организация отсиделась, отмолчала и впала в оцепенелое состояние, из которого не может выйти и поныне. А ведь речь шла об угрозе территориальной целостности одного из членов ГУАМ. В кризисной ситуации члены ГУАМ решили разбежаться по норам и играть самостоятельную партию.
По сути, именно с этого момента начался разброд и глубокий кризис организации. Но не только это. Начавшемуся с 2008 года и все ещё продолжающемуся кризису организации ГУАМ способствовали ещё два события, произошедшие позже.
Во-первых, это избрание Барака Обамы на пост президента США и начало «перезагрузки» отношений между Западом и Россией, что сразу же сказалось на политическом климате всего постсоветского пространства и привело к снижению востребованности ГУАМ.
Во-вторых, это конец «оранжевой эры» на Украине и приход к власти промосковски настроенного Виктора Януковича. Украина при Ющенко задавала активный тон в ГУАМ, являясь неформальным лидером организации. При Януковиче же страна внесла значимые коррективы во внешнеполитический курс, продлила срок аренды Черноморского флота, отказалась от декларирования цели на атлантическую интеграцию и в отношении ГУАМ заняла весьма осторожную и умеренную позицию.
Таким образом, Украина сегодня, хоть и не отказывается от участия в ГУАМ, но не проявляет особой заинтересованности в реанимации и усилении организации. Молдова в последние годы при Воронине придерживалась роли статиста в организации, но и после смены власти в стране пока больше занята решением внутренних проблем и по-прежнему не проявляет особого интереса к организации ГУАМ. Азербайджан в основном использовал площадку ГУАМ для энергетических целей и решения своих проблем, а после событий в Грузии стал проявлять ещё большую сдержанность в сотрудничестве с организацией, отдавая предпочтение двустороннему формату отношений. На этом фоне идея о возрождении ГУАМ выглядит как личная инициатива Саакашвили, который предпринимает сегодня активные усилия для вовлечения в организацию Беларуси и реанимации доверия Киева, Украины и Баку в перспективы данного блока.
Таким образом, проект ГУАМ теряет актуальность как для внешних патронов и доноров – транснациональных энергетических корпораций, США и ЕС, – так и для непосредственных участников сообщества. Это процесс объективный, поскольку за 13 лет существования ГУАМ не сумел продемонстрировать своей эффективности. За последние 3 с лишним года не произошло подвижек в решении ни одной из основных задач в рамках ГУАМ: нет единой миротворческой политики, не работает зона свободной торговли, нет взаимного проникновения инвестиций, не проводятся даже встречи глав государств.
Конечно, преждевременно говорить о полном угасании или распаде организации, но сохранение ГУАМ в нынешнем пассивном и неопределенном состоянии вряд ли отвечает интересам самих стран-участников и внешних патронов. Таким образом, перед членами организации и внешними кураторами стоит непростая задача проведения организационного аудита и выработки четкой стратегии развития ГУАМ. Организация нуждается в действенных антикризисных мерах – как на внутреннем, так и на внешнем уровне. Если этого не будет, то от аббревиатуры ГУАМ может остаться только буква Г.
Георгий Тархан-Моурави поделился своими соображениями:
Моя критика выступления г-на Зафара Гулиева «против ГУАМ» несколько своебразна, и возможно для кого-то это не совсем и критика. Дело в том, что я согласен со многими исходными посылками г-на Гулиева, а именно с довольно скептическим отношением к сегодняшней функциональности Организации за демократию и экономическое развитие — ГУАМ, как она именуется с 2006 года. Так что мой основной критический пафос будет направлен не против подобных оценок, а я скорее попытаюсь критически рассмотреть аргументацию выступления, а также предложенные им проекции в будущее – так как основная ценность нашего анализа, как я это себе представляю, состоит именно в способности понять настоящее и оценить перспективы будущих сценариев, основанных на таком понимании.
Я попытаюсь рассмотреть выступление как цельный аналитический документ, с точки зрения и общей структуры и содержания, а также рассмотреть представленные здесь конкретные тезисы, аргументы и идеи. Далее, я попытаюсь представить свое видение перспектив организации ГУАМ.
Главный пафос моей критики – выступление имеет в основном описательный, и хотя хорошо отображает прошлые неудачи, не содержит конструктивного начала, или попытки аргументированно спрогнозировать возможное напрвление развития (или упадка) этой организации. А как я уже отметил выше, именно в прогнозе и конструктивных идеях состоит, на мой взгляд, важнейщая ценность аналитического обзора.
Ведь действительно, трудно назвать аргументированным прогнозом последнее предложение выступления: “Организация нуждается в действенных антикризисных мерах – как на внутреннем, так и на внешнем уровне. Если этого не будет, то от аббревиатуры ГУАМ может остаться только буква Г.” Также, ничего не говорится о том, какими могли бы быть такие меры, а без этого содержание статьи остается достаточно тривиальным перечислением очевидных недостатков организации.
В целом надо признать, что г-н Гулиев поставил перед собой непростую задачу. Ведь он заявляет, что «Я изначально не был и даже сейчас не являюсь противником ГУАМ, хотя считаю возможным и нужным выступать сегодня с позиций против этой организации». Тем самым, конечно, выступление содержит немало парадоксальных высказываний. Но сначала о структуре.
В начале подчеркивается тенденциозность российских экспертов, рассматривающих ГУАМ как организацию антироссийсклой направлености, хотя одновременно подчеркивается, что «Конечно, в устойчивом восприятии Москвой организации ГУАМ как преимущественно «антироссийского блока» и сугубо «американского проекта», есть немалая доля истины» – что делает позицию докладчика несколько неоднозначной. Далее представлены «определенные позитивные ожидания» докладчика, которые по его мнению, связаны с двумя моментами: 1. С продекларированными в Уставе и реально подразумеваемыми целями организации (хотя на чем основано описание «реально подразумеваемых целей» не совсем ясно); и 2. С составом и форматом данной организации. И после этого ставится логичный вопрос: «Оправдал ли ГУАМ эти позитивные ожидания, а если нет, то в чём и почему?»
Ответ на этот вопрос, по мнению докладчика, НЕТ: «Начнем с того, что даже в рамках такого узкого формата «четверки» ГУАМ за 13 с лишним лет существования так и не смог выйти на эффективный уровень сотрудничества, выработать взаимовыгодную единую модель поведения и обеспечить выполнение основных задач, стоящих перед организацией». При попытке развернуть этот тезис, докладчик приводит к несколько противоречивым заключениям:
«По сути, ГУАМ оказался конъюнктурным политическим и пиар-проектом, который США использовали в своих геостратегических целях (в том числе, и против России), а страны-участники организации – в целях решения своих региональных и внутренних проблем. По большому счету, ГУАМ был изначально заряжен коллизиями, перегружен противоречивыми целями, зависим от геополитической конъюнктуры и потому не имел серьезных шансов на успех. Ни в одной своей целевой ипостаси ГУАМ не смог заявить себя как консолидированная интеграционная единица, не сумел оправдать, связанные с ним блоковые ожидания. Ни в военно-политической сфере, ни в вопросах интеграции в структуры НАТО и ЕС, ни в реализации энергетической или демократической миссии, ни в разрешении внутренних конфликтов и солидарном противодействии угрозам организация ГУАМ не сумела добиться ощутимых успехов».
Содержащееся в этом абзаце противоречие (с одной стороны «страны-участники организации [использовали ГУАМ] – в целях решения своих региональных и внутренних проблем», с другой – ни в одной сфере «ГУАМ не сумела добиться ощутимых успехов») далее игнорируется, поскольку докладчик поставил перед собой цель – раскритиковать ГУАМ, однако оно никуда не исчезает.
Далее поочередно рассматривается четыре аспекта деятельности ГУАМ, и демонстрируется отсутствие весомых результатов во всех этих областях (Политическая миссия: интеграции в структуры НАТО и ЕС; Энергетическая миссия; Демократическая миссия; Консолидирующая миссия: разрешение конфликтов и противодействие угрозам). В то же время, при описании каждого из этих измерений, докладчик приводит факты, демонстрирующие координацию действий в рамках ГУАМ. На то же указывает и основной вывод, что российско-грузинская война августа 2008 года ознаменовала упадок ГУАМ: «По сути, именно с этого момента начался разброд и глубокий кризис организации. Но не только это. Начавшемуся с 2008 года и все ещё продолжающемуся кризису организации ГУАМ способствовали ещё два события, произошедшие позже» – а именно избрание Барака Обамы на пост президента США и начало «перезагрузки» отношений между Западом и Россией, а также конец «оранжевой эры» на Украине и приход к власти промосковски настроенного Виктора Януковича. В конце доклада описана безрадостная картина кризиса и упадка ГУАМ, и в одной фразе предлагается мрачный прогноз: если не будут осуществления «действенных антикризисных мер… то от аббревиатуры ГУАМ может остаться только буква Г».
Теперь попробуем выявить общие характеристики и проблемы данного текста. В докладе мало внимания уделяется контексту, в котором создавался ГУАМ. Согласно некоторым экспертам, страны связывали ГУУАМ с желанием противостоять предполагаемой угрозы русской экспансии в регионе (в отличие от мнения докладчика, что «в Москве прекрасно понимали, что непосредственной целью создания организации в таком формате было ослабление экономической, прежде всего энергетической, зависимости вошедших в него государств от Москвы и развитие транзита энергоносителей в обход территории России»). В любом случае, чтоб оценить функциональное значение организации (особенно на раннем этапе), очень важно проанализировать условия и мотивы ее создпния. Это те более важно, что устав организации, на который ссылается докладчик при описании заявленных целей ГУАМ, был принят позже и в сильно изменившихся условиях.
Формально начало ГУАМ было положено на встрече президентов соответствующих стран в октябре 1997 года в Страсбурге в ходе саммита Совета Европыб когда было принято официальное коммюнике о признании союза ГУАМ со статусом «консультативный форум». Но идея возникла еще раньше. Так, например, известный специалист по региону Томас Воласек писал в 2000 году: «ГУАМ возник из раунда переговоров, состоявшихся в 1996 году в Вене, о внесении изменений в Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Правительства Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы решили объединить свои дипломатические ресурсы, чтобы противостоять усилиям России разместить оружие в пределах или вблизи территории государств-членов организации. По словам одного из послов, ГУУАМ является «стратегическим альянсом стран с общими проблемами и общим восприятием угрозы».
Таким образом, ГУУАМ на начальном этапе, существуя в формате консультативного совета четырех стран, сыграл свою роль, координируя дипломатические усилия стран при обсуждении ДОВСЕ (1997-1999 гг.), хотя впоследствии Украина и ратифицировала Соглашение об адаптации ДОВСЕ, подписанное 19 ноября 1999 на Стамбульском саммите ОБСЕ. Тем не менее, в декабре 2005 страны ГУАМ выступили единым фронтом на заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ в Любляне, где от имени ГУАМ выступала председательствующая Молдова, настаивающая выполнении Россией выполнила Стамбульских соглашений о выводе войск из Грузии и Приднестровья.
Тот же Воласек отмечал нежелательность для Запада поддержать противостояние между ГУАМ И СНГ: «Запад должен также четко объяснить характер и размер его поддержки, чтобы не создавать завышенных ожиданий в странах ГУУАМ. Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан и Молдова создали свои партнерские отношения с неявной целью привлечения западной помощи против потенциальной российской экспансии в регионе… Худшим из возможных результатов для всех сторон будет сценарий, в котором ГУУАМ, неправильно интерпретируя поддержку Запада, будет осуществлять агрессивную политику по отношению к России…». Этот тезис нередко повторялся и в других публикациях, делая сомнительным понимание докладчиком ГУАМ как однозначно западного пиар-проекта, направленного против России.
Полезно было бы описать и причины активизации одних членов ГУАМ и пассивности других, на выделенном «активном» этапе развития организации (2005-2007), когда действительно интересы начали смещаться в сторону обеспечения энергетической безопасности наиболее активных стран, особенно Украины. Ведь к этому моменту связанные с ДОВСЕ проблемы отошли на задний план, в то время как энергетическая безопасность становится приоритетом для всех участников ГУАМ, кроме Азербайджана (неспроста он занял достаточно пассивную позицию при обсуждениях).
И наконец, не проанализировано, почему именно с 2008 года ГУАМ теряет актуальность. Ведь даже если «ГУАМ оказался конъюнктурным политическим и пиар-проектом, который США использовали в своих геостратегических целях (в том числе, и против России), а страны-участники организации – в целях решения своих региональных и внутренних проблем», то во первых и конъюнктурные пиар-проекты не всегда бесполезны, а во вторых – если он по каким то причинам (приход к власти Обамы и Януковича) потерял актуальность, то ведь и они могут смениться, как может уйти и активный Саакашвили. Поэтому важно понять, является ли кризис и упадок организации результатом того, что ее формат исчерпал свой потенциал, а поставленные цели лучше решаются в каком то другом формате, или это временный кризис, связанный с изменением коньюнктуры, и вполне вероятна актуализация организации при изменившихся условиях (и игроках).
Именно поэтому было бы важно попытаться проанализировать возможные сценарии развития, и те задачи, которые можно лучше решать в ГУАМовском формате, а также факторы, которые могли бы этому способствовать.
Следует еще раз подчеркнуть, что я и сам скептически отношусь к функциональной эффективности ГУАМ на настоящий момент времени. Докладчик приводит весьма убедительный аргумент отсутствия действенности организации – на протяжении последних лет действительно не было каких либо встреч или иной деятельности в ее рамках. Однако, я не согласен с общей критической оценкой ГУАМ как в прошлом, так и в будущем. Ведь в какме то моменты истории организация сыграла важную роль политического противовеса российскому влиянию, и как сам докладчик утверждает, была полезна «в целях решения своих региональных и внутренних проблем». Мне кажется, это достаточное основание, чтобы положительно оценить роль организации.
Для оценки действенности той или иной организации стран во первых, надо хорошо представлять себе геополитическую среду, в которой организация действует, и национальные цели.интересы стран участниц. Также желательно сравнивать с эффективностью альтернативных форматов, реально существующих или гипотетических, которые могли бы решать схожие задачи.
Если использовать эти три критерия, то ГУАМ представляется не таким уж бесполезным проектом. В период первых лет после создания организации, а также в 2005-2007 годы, она помогала координировать дипломатические усилия в процессе уравновешивания российского политического доминирования на территории бывшего СССР, а также привлекла значительное международное влияние и поддержку. В то время все участники ГУАМ видели свои национальные интересы именно в таком разрезе. В то же время не существовало никакого альтернативного формата, в котором те же цели были бы достигнуты. Таким образом, роль ГУАМ на этом этапе можно считать весьма полезной.
На следующем этапе развития национальные интересы стран участниц начали расходиться, а с началом ботанических революций и вовсе рахошлись, кроме немногих влпросов, связанных с энергетикой. Но и здесь ожилаемая комплементарность интересов была достаточно слабой. Соответственно, ГУАМ перестала соответствовать интересам стран, но все еще предоставляля определенные возможности для достижиния бодее ограниченных целей руководителями Украины и Грузии. Однако это не могдо продолжаться долго, и не могло сплотить страны достаточно для проявления солидарности в августе 2008 года. В настоящий момент по прежнему отсутствует совпадение национальных интересов стран участниц ГУАМ, как их понимают находяшиеся у власти элиты. Однако появляются некоторые новые факторы, которые могут изменить ситуацию, и ГУАМ может вновь оказаться востребованным.
Один такой фактор – это создание ЕС программы Восточного Партнерства, в которой состоят все страны ГУАМ. В результате недавних событий и выборов в Белорусии эта страна практически выбыла из программы, так что страны ВП это ГУАМ плюс Армения. Я бы предположил, что попытка подключения Армении к ГУАМ, хотя бы с наблюдательным статусом, могла бы с одной стороны привести к значительной синергии с программой ВП, а во вторых оживить одну из модальностей ГУАМ, направленных на способствование разрешению конфликтов.
Второй важный фактор это ожидаемые выборы в Украине и Грузии (а также и в России, и в США), которые могут привести к смене руководства и соответственно, к переосмыслению национальных задач. На мой взгляд, возможно ускорение реформ и переосмысление внешнеполитического курса и в Азербайджане, а в Молдове этот процесс уже идет. Если все страны ГУАМ вновь возьмут курс на интеграцию с Западом, то не исключено, что формат ГУАМ, модифицированный в соответствие с новыми геополитическими реалиями, вновь окажется востребованным и функциональным.
Конечно, многое зависит и от геополитеческой и геоэкономической среды, в которой будут разворачиваться события. Особенно важны для будущего региона процессы в России, где наряду с позитивными тенденциями просматривается катастрофическая демографическая ситуация, ожидаемое замедление экономического роста, и неопределенность, связанная с политическим развитием страны, включая Северный Кавказ. Многое зависит и от того, сумеет ли Евросоюз справиться со своими трудностями роста, и с одной стороны, сумеет сформулировать стратегическое видение относительно стран ВП, а с другой – координировать свои усилия в регионе с США. Следует отметить, что международные организации, однажды созданные, способны довольно долго существовать по инерции, в ожидании своего часа, который может так никогда и не наступить, но может и неожиданно сделать организацию нужной и затребованной. Для этого нужно понимать потенциальные возможности, которые тот или иной формат содержит. В случае ГУАМ мне представляется, что важнейшая потенциальная функция – это координация евроатлантической интеграции, которая хоть и потеряла сегодня острую актуальность, представляется достаточно реальной в более отдаленной перспективе.
Однако, для того, чтоб вновь наполнить ГУАМ содержанием, важно, как уже было сказано, переосмыслить нацыональные задачи и интересы стран участниц, с одной стороны, а с другой, искать новые идеи и форматы, которые могли бы наполнить ГУАМ новым содержанием. А для этого как раз важны обсуждения, подобные нашему, где как раз и можно генерировать новые идеи и подходы.
Подготовил Вагиф Мамед-заде, специально для newcaucasus.com
Фото newcaucasus.com
